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Geral Samu

É possível o credenciamento de particulares para prestar serviços junto ao Samu

Em resposta a Consulta, TCE-PR orienta que pessoas físicas e jurídicas podem ser credenciadas para atuar em caráter complementar, quando o quadro funcional do Samu for insuficiente

20/01/2021 21h01
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Por: Da Redação Fonte: TCEPR
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É possível a contratação de pessoas físicas e jurídicas, via credenciamento público, para a prestação de serviço médico junto ao Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (Samu), em caráter complementar, quando o quadro funcional for insuficiente para atender a demanda e for comprovada a impossibilidade de sua ampliação.

Também pode ser realizada a contratação de profissionais para a prestação de serviços médicos junto ao Samu na ausência do cargo de médico no quadro próprio de servidores, de forma excepcional, conforme previsão do artigo 37, II, da Constituição Federal. Isso não exime os gestores das responsabilidades pela ausência do profissional no quadro de pessoal.

No entanto, servidor público lotado no Samu que se credencia, como pessoa física ou por intermédio de pessoa jurídica, para a prestação de serviço médico junto à entidade responsável pelo gerenciamento do serviço somente pode acumular os vínculos em situação excepcional - artigo 9º, III, da Lei Federal nº 8.666/1993 (Lei de Licitações e Contratos) -, desde que sejam observados os requisitos fixados nos acórdãos números 549/11-Tribunal Pleno e nº 201/20 -Tribunal Pleno, do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR).

Para que seja possível tal acumulação é necessário que inexistam outras empresas no mercado que possam oferecer o serviço; a situação reste devidamente motivada através de processo licitatório de inexigibilidade ou outro processo competente; o contrato seja formalizado com cláusulas uniformes; e valores pagos estejam absolutamente adequados aos praticados no mercado.

Caso ocorra a excepcional hipótese de cabimento do credenciamento de médico ocupante de cargo público, não é possível que se limite a jornada de trabalho, mas a entidade contratante deve averiguar a compatibilidade de horários; e compete ao gestor o controle da frequência de seus servidores e do cumprimento dos contratos, tanto em relação à efetiva prestação do serviço quanto à sua qualidade.

Prestadores de serviços médicos já credenciados perante outra entidade pública podem também se credenciar junto ao Samu; mas apesar de não serem cabíveis limitações à jornada de trabalho dos profissionais, compete ao gestor fiscalizar o efetivo cumprimento quantitativo e qualitativo do objeto contratado.

Não é viável a utilização de procedimento licitatório na modalidade pregão para contratação de profissionais para prestação de serviços médicos junto ao Samu, pois o objeto da licitação não se enquadra na definição de serviços comuns de que trata a Lei Federal nº 10.520/2002 (Lei do Pregão).

Essa é a orientação do Pleno do TCE-PR, em resposta à Consulta formulada pelo presidente do Consórcio Intermunicipal de Gestão da Associação dos Municípios do Setentrião Paranaense (Proamusep), Rogério Aparecido Bernardo, por meio da qual questionou sobre a possibilidade de contratação de pessoa jurídica, via credenciamento, para a complementação de cargos do Samu.

Ele também indagou se haveria impedimento legal para o médico empregado público lotado no Samu credenciar empresa junto ao órgão responsável pelo gerenciamento do serviço, para prestação de serviço médico junto ao próprio Samu, cumulando os vínculos; e se nesse caso a jornada deveria ser limitada. E, finalmente, perguntou se poderia ser realizado pregão para efetuar a contratação, no caso da impossibilidade do credenciamento.

 

Instrução do processo    

 O parecer jurídico do Proamusep considerou que na situação questionada o órgão gerenciador do Samu poderia realizar credenciamento ou chamamento público, para atuação de forma complementar; e que a contratação de pessoa jurídica prestadora de serviço médico também seria viável, para que o serviço não ficasse comprometido. Além disso, afirmou que a acumulação questionada seria possível, desde que respeitada a jornada de 60 horas semanais por prestador de serviço; e que o pregão não poderia ser utilizado para a contratação de prestador de serviço médico complementar ao Samu.

A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR afirmou que o Tribunal já decidira anteriormente pela possibilidade de credenciamento para contratação de serviços médicos; e que é possível a contratação de pessoa jurídica para prestação de serviços médicos na ausência de quadro próprio de servidores, sem eximir os gestores das responsabilidades por tal ausência.

A unidade técnica ressaltou que a contratação de pessoa jurídica cujo sócio seja servidor é vedada pelo artigo 9º, inciso III, da Lei 8.666/93, exceto em casos excepcionais, conforme decisão com efeito normativo do TCE-PR; e que a limitação da jornada de trabalho a 60 horas semanais não deve ser imposta a terceirizados. No entanto, frisou que é do gestor a responsabilidade administrativa, civil e penal, pelo controle do efetivo cumprimento dos contratos, inclusive em relação à qualidade da prestação dos serviços.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) concordou com o posicionamento da unidade técnica. O órgão ministerial reforçou que a responsabilidade pelo controle qualitativo e quantitativo dos serviços prestados pelos médicos credenciados não pertencentes aos quadros públicos é da administração pública; e que o gestor deve adotar metodologia de controle de horário e efetiva fiscalização do serviço prestado, de forma a assegurar o cumprimento da carga horária contratada.

 

Legislação e jurisprudência

O inciso II do artigo 37 da Constituição Federal (CF/88) dispõe que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei, de livre nomeação e exoneração.

O artigo 196 da CF/88 estabelece que a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem a redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

O artigo 199 da CF/88 expressa que a assistência à saúde é livre à iniciativa privada; e o seu parágrafo 1º fixa que as instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.

O artigo 24 da Lei Federal nº 8.080/1990 (Lei do Sistema Único de Saúde - SUS) dispõe que, quando as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial à população de uma determinada área, o SUS poderá recorrer aos serviços ofertados pela iniciativa privada; e, em seu parágrafo único, que a participação complementar dos serviços privados será formalizada mediante contrato ou convênio, observadas, a respeito, as normas de direito público.

O artigo 3º da Portaria nº 2.567/2016 do Ministério da Saúde (MS), que regulamenta a participação complementar da iniciativa privada na execução de ações e serviços de saúde e o credenciamento de prestadores de serviços de saúde no SUS, estabelece que, nas hipóteses em que a oferta de ações e serviços de saúde públicos próprios forem insuficientes e comprovada a impossibilidade de ampliação para garantir a cobertura assistencial à população de uma determinado território, o gestor competente poderá recorrer aos serviços de saúde ofertados pela iniciativa privada.

O artigo 9º, inciso III, da Lei Federal nº 8.666/1993 expressa que não poderá participar, direta ou indiretamente, da licitação ou da execução de obra ou serviço e do fornecimento de bens a eles necessários servidor ou dirigente de órgão ou entidade contratante ou responsável pela licitação.

O artigo 1º da Lei Federal nº 10.520/2002 fixa que, para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade de pregão; e, em seu parágrafo único, que se consideram bens e serviços comuns aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado.

O inciso I do artigo 2-A da Lei nº 10.191/ 2001, que regulamenta a aquisição de produtos para a implementação de ações de saúde no âmbito do MS, dispõe que são considerados bens e serviços comuns da área da saúde aqueles necessários ao atendimento dos órgãos que integram o SUS, cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos no edital, por meio de especificações usuais do mercado.

O Acórdão nº 1633/08 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 408048/08) expressa que é possível a realização de credenciamento de clínicas médicas especializadas para atendimento médico diretamente à população, nos termos da Lei 8.666/93. Mas destaca que tal medida deve ser adotada em caráter suplementar; e que quanto ao credenciamento, devem ser observados os valores da tabela do SUS.

A Resolução nº 5351/04 do TCE-PR (Consulta nº 127911/03) balizou os requisitos objetivos que devem ser observados no procedimento de credenciamento: observância às normas legais do SUS e da própria Lei de Licitações; cabe ao administrador local do SUS todas as atribuições conferidas pela Constituição, podendo credenciar médicos e unidades de saúde, independentemente de licitação, nos moldes do SUS; a dificuldade da administração em prestar um serviço de saúde não pode servir de motivo para a transgressão de dispositivos constitucionais; a aplicação da Lei de Licitações é acessória, pois o mais pertinente seria tratar do concurso público para a investidura de cargos públicos; e o credenciamento não pode ser tratado como regra, mas ser adotado em caráter suplementar, após a realização de concurso público.

O Acórdão nº 549/11 - Tribunal Pleno do TCE-PR, que tem força normativa, entendeu possível a contratação de empresa privada, ainda que seus sócios sejam servidores da entidade contratante, desde que o contratante motive seu ato e que o contrato contenha cláusulas uniformes; que inexistam outras empresas no mercado que possam oferecer o serviço pretendido e cujos sócios não são servidores estaduais, por se tratar de serviço público que deve estar disponível a todos. E, havendo mais de uma empresa nesta situação, seja realizado o procedimento licitatório, ou, sendo fornecedora única, utilize-se da inexigibilidade de licitação, precedida de processo administrativo.

Também o Acórdão nº 1467/16 - Tribunal Pleno (Consulta nº 1124148/14), também com força normativa, reafirmou a utilização do credenciamento como forma complementar de contratação de prestadores de serviços de saúde. O documento expressa que "é ilícito o credenciamento de prestadores de serviços de saúde - pessoas físicas e jurídicas - para atendimento dos usuários de consórcio intermunicipal, em seus próprios consultórios ou clínicas, sem a necessidade de cumprimento de jornada de trabalho e cuja remuneração se faz pelos serviços ou procedimentos efetivamente realizados, de acordo com tabela de valores devidamente publicada e vinculada ao chamamento público correspondente, de forma complementar e devidamente justificada, desde que observados os requisitos fixados na Resolução nº 5351/04 desta corte, sendo vedadas exclusões de quaisquer interessados que preencham os requisitos previstos no chamamento."

A decisão mais recente, o Acórdão nº 201/20 - Tribunal Pleno, também vinculante, acrescentou a possibilidade de utilização, em hipótese excepcional, do procedimento de credenciamento previsto na Portaria nº 2.567/2016 do MS. O documento fixa que excepcionalmente à vedação do artigo 9º, III, da Lei nº 8.666/93, é possível a contratação de servidores municipais ocupantes do cargo de médico para a realização de plantões ou sobreavisos junto a entidades municipais de saúde, inclusive mediante empresa terceirizada, desde que atendidos os requisitos estabelecidos pelo Acórdão nº 549/11 - Tribunal Pleno.

 

Decisão

O relator do processo, conselheiro Ivan Bonilha, afirmou que, em consonância com a jurisprudência do TCE-PR e com a Portaria nº 2.567/2016 do MS, é lícita a contratação de pessoas físicas e jurídicas, via credenciamento público, para prestação de serviço médico junto ao Samu, em caráter complementar, quando o quadro funcional for insuficiente para atender a demanda e desde que comprovada a impossibilidade de sua ampliação.

Bonilha lembrou que é primordial a existência de quadro próprio de servidores efetivos para atuar nas funções essenciais e inerentes à consecução das finalidades atribuídas ao consórcio incumbido do gerenciamento dos serviços do Samu, destinado ao atendimento móvel de urgência; e que a carência do cargo de médico em seu quadro deve estar razoavelmente justificada.

O conselheiro ressaltou que, como regra, não é permitido que servidores públicos vinculados à entidade contratante se credenciem para prestação de serviço junto ao mesmo órgão. No entanto, ele destacou que o TCE-PR de modo excepcional, entende possível a contratação de empresa privada, ainda que seus sócios sejam servidores da entidade contratante, desde que sejam cumpridos os requisitos elencados.

O relator também frisou que a acumulação de vínculos pelo servidor público lotado no Samu que se credencia, como pessoa física ou por intermédio de pessoa jurídica, para a prestação de serviço médico junto ao órgão responsável pelo gerenciamento do serviço encontra óbice no artigo 9º, inciso III, da Lei Federal nº 8.666/1993, sendo admitida somente em situação excepcional, observados os requisitos fixados nos acórdãos nº 549/11 - Tribunal Pleno e nº 201/20 - Tribunal Pleno do TCE-PR.

Bonilha considerou que não há impedimento legal ao credenciamento de prestadores de serviços médicos que já estejam credenciados junto a entidade pública diversa. Ele salientou que, na excepcional hipótese de cabimento do credenciamento de médico ocupante de cargo público, não é possível impor limitação à jornada de trabalho, mas a entidade contratante deve averiguar a compatibilidade de horários; e compete ao gestor o controle da frequência de seus servidores e do cumprimento dos contratos, tanto em relação à efetiva prestação do serviço quanto à sua qualidade.

O conselheiro afirmou, ainda, que é inviável a contratação de serviços médicos mediante procedimento licitatório na modalidade pregão, pois para a realização de tais serviços exige-se dos prestadores conhecimentos intelectuais e competências práticas, cujas variações de qualidade têm potencial para produzir significativos impactos na tomada de decisão pela administração pública.

Assim, o relator considerou que os serviços não são de natureza comum, sujeitos à escolha apenas pelo menor preço ofertado, já que o objeto da licitação não se enquadra na definição de serviços comuns de que trata a Lei Federal nº 10.520/02.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na sessão ordinária nº 40/2020 do Tribunal Pleno, realizada por videoconferência em 9 de dezembro. O Acórdão nº 3733/20 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 16 de dezembro, na edição nº 2.445 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC).

 

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